Publikacje

Quo vadis, ustawodawco: czy zrównując zleceniobiorców z pracownikami, chcemy zalegali zować quasi-etat...

Objęcie płacą minimalną, prawo do zakładania związków zawodowych, szczelniejsze oskładkowanie kontraktów – to tylko przykładowe zmiany dotyczące zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, które już weszły lub niedługo wejdą w życie. Powodują one, że powoli zacierają się różnice między zatrudnieniem na umowę o pracę i cywilnoprawną. Jakie będą skutki tych zmian? Zdaniem części ekspertów może to wyeliminować kontrakty cywilnoprawne, a zdaniem innych – paradoksalnie – może nastąpić ich upowszechnienie, i to w nowej quasi-pracowniczej odsłonie. Jest też pytanie, jak wpłynie to na dotychczasową linię orzeczniczą sądów, która zdecydowanie rozgranicza etaty od zleceń (zwłaszcza w postępowaniach o ustalenie stosunku pracy). I czy wreszcie sens i kierunek tych zmian jest właściwy? A jeśli tak, to czy walcząc z umowami śmieciowymi i forsując zrównywanie uprawnień pracowników oraz osób świadczących pracę na umowach cywilnoprawnych, nie powinniśmy najpierw posprzątać tam, gdzie kodeks pracy jest, a w zasadzie powinien być stosowany? W pewnym sensie zapominamy, że problem kiepskiego zatrudnienia to także stosunki pracy, w których prawa pracownicze pozostają na papierze. Dotyczy to zwłaszcza niewielkich przedsiębiorców. Jak wynika z danych Państwowej Inspekcji Pracy za 2015 r., aż 50 tys. na 88 tys. przeprowadzonych kontroli dotyczyło mikrofirm, czyli pracodawców zatrudniających do 9 pracowników. Na nich też PIP nałożyła najwięcej kar – samych mandatów prawie 30 tys. Ta tendencja nie zmienia się od lat. Mimo działań podejmowanych przez PIP małe firmy nadal traktują prawo pracy po macoszemu.

Nowe zjawisko

Wszystkie zmiany dotyczące zatrudniania na umowach cywilnoprawnych mają służyć jednemu celowi – poprawie warunków pracy osób pracujących na ich podstawie i ograniczeniu stosowania kontraktów cywilnych w sferze zatrudnienia. Takie zamierzenie można jednak osiągnąć na wiele sposobów, np. poprzez likwidację nadużywanych umów-zleceń lub ograniczenie możliwości ich stosowania tylko do określonego czasu (np. trzy lub sześć miesięcy). Możliwe jest także skuteczniejsze egzekwowanie obowiązującego już przecież art. 22 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.; dalej: k.p.), który wskazuje, w jakich warunkach nie można stosować umów cywilnoprawnych zamiast tych o pracę. Dziś jest on powszechnie nieprzestrzegany. Wydaje się jednak, że rządzący obrali inny wariant ograniczania pracy na umowie-zleceniu, o dzieło czy w formie samozatrudnienia.
– Zacierane są różnice w zasadach zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych i tych o pracę, tzn. te pierwsze są obejmowane kolejnymi obowiązkami i uprawnieniami, które dotychczas były przewidziane dla stosunku pracy – wyjaśnia dr Magdalena Zwolińska z kancelarii DLA Piper Wiater.

Już obowiązują

Do niedawna osoby zatrudnione na umowach cywilnoprawnych były w praktyce objęte tylko dwoma regulacjami z zakresu prawa pracy. Zgodnie z art. 304 k.p. pracodawca jest zobowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pracy osobom fizycznym wykonującym obowiązki na innej podstawie niż stosunek pracy (w tym także samozatrudnionym). Z kolei art. 239 par. 2 k.p. przewiduje, że tacy zatrudnieni mogą być objęci układem zbiorowym pracy.
W ostatnim czasie do tego katalogu przepisów systematycznie dołączane są kolejne regulacje. W pierwszym rzędzie osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych zyskały możliwość korzystania z uprawnień rodzicielskich na zasadach zbliżonych do pracowników – rodziców (o ile oczywiście opłacają składkę chorobową, a więc mają prawo do zasiłku macierzyńskiego). Najdalej posunięte zmiany w tym zakresie wprowadziła ostatnio nowelizacja kodeksu pracy z 24 lipca 2015 r. (Dz.U. poz. 1268), która weszła w życie 2 stycznia 2016 r. Umożliwia ona rodzicom m.in. wymienianie się płatną opieką nad dzieckiem bez względu na podstawę prawną zatrudnienia (np. ojciec dziecka, który jest pracownikiem, może skorzystać z części urlopu macierzyńskiego lub rodzicielskiego, jeśli z pobierania zasiłku macierzyńskiego za ten czas zrezygnowała samozatrudniona matka dziecka). Nowelizacja ta wprowadziła też do k.p. pojęcia ubezpieczonych: matki, ojca i innego członka najbliższej rodziny, a więc niepracowników, którzy mogą korzystać z uprawnień rodzicielskich (zasiłków za okresy odpowiadające urlopom na opiekę nad dzieckiem). Wreszcie, co istotne, od 1 stycznia 2016 r. tym osobom, którym w razie urodzenia dziecka nie przysługuje zasiłek macierzyński (a więc również wielu zatrudnionym na umowach cywilnoprawnych), wypłacane jest specjalne świadczenie rodzicielskie w wysokości 1 tys. zł (przez 12 miesięcy lub dłużej w razie urodzenia np. bliźniaków lub trojaczków).
W życie weszła już także inna zmiana, która zmniejsza różnice między zasadami zatrudnienia na umowach cywilnoprawnych i tych o pracę. Dotyczy ona oskładkowania. Od 1 stycznia 2016 r. zleceniobiorcy uzyskujący przychody z kilku kontraktów cywilnych i np. z działalności gospodarczej zapłacą składki z tych wszystkich tytułów, jeżeli podstawa wymiaru nie osiągnie co najmniej stawki płacy minimalnej. Wcześniej w razie zawarcia kilku umów-zleceń można było wskazać jako obowiązkowo oskładkowaną tę najniżej płatną, by składki na ubezpieczenia społeczne zostały odprowadzone od niższej podstawy wymiaru. W ten sposób oszczędzano na kosztach płacy, ale ustawodawca zlikwidował tę furtkę umożliwiającą unikanie wpłat na ZUS.

Czekają w kolejce

Przedstawione zmiany w prawie już weszły w życie. W kolejce na uchwalenie czekają jednak inne propozycje, które poprawiają warunki pracy na umowach cywilnoprawnych i tym samym zacierają różnice między nimi a umowami o pracę. Jedna z najistotniejszych przewiduje, że zleceniobiorcy i samozatrudnieni, którzy świadczą usługi w miejscu i czasie wskazanym przez przedsiębiorców (a więc na zasadach zbliżonych do pracowników), zostaną objęci minimalną 12-złotową stawką godzinową. To przełomowe rozwiązanie, bo dotychczas najniższą ustawowo określaną płacą minimalną były objęte tylko umowy o pracę (wskazywano wręcz, że objęcie nią innych kontraktów jest niemożliwe ze względu na naruszenie cywilnoprawnej zasady swobody umów). Dodatkowo obowiązkowi wypłaty stawki minimalnej będzie towarzyszył też obowiązek potwierdzania (rozliczania, ewidencjonowania) godzin pracy zleceniobiorców i samozatrudnionych.
– Taki formalny wymóg oznacza wyraźne zacieranie różnic między zatrudnieniem na podstawie umów o pracę i cywilnoprawnych. Może przyczynić się do tego, że te drugie rzeczywiście będą rzadziej stosowane ze względu na tak liczne obowiązki i w praktyce coraz mniejsze różnice w stosunku do zatrudnienia pracowniczego – zaznacza dr Magdalena Zwolińska.
Eksperci wskazują jednak także na inne możliwe skutki ujednolicania zasad zatrudnienia.
– W praktyce oznacza ono usankcjonowanie zatrudniania na podstawie umów cywilnoprawnych. Skoro przepisy ewidentnie dopuszczą taką możliwość, jeśli zapewnione będą odpowiednie warunki pracy, czyli np. wypłata minimalnej stawki godzinowej oraz rozliczanie czasu pracy, to firmy będą miały pewność, że takie kontrakty są zwykłą formą zatrudnienia – uważa dr hab. Monika Gładoch, radca prawny z kancelarii M. Gładoch Specjaliści Prawa Pracy, ekspert Pracodawców RP.
W tym kontekście nie można zapominać, że pomimo stopniowego ujednolicania zasad zatrudnienia umowy cywilnoprawne wciąż zachowają atrakcyjność dla pracodawców. Zmieniły się zasady ich oskładkowania, pracujący na ich podstawie zyskali w praktyce uprawnienia rodzicielskie i wkrótce zostaną objęci minimalną stawką godzinową, ale nadal są one znacznie mniej korzystne dla pracowników w porównaniu z umowami o pracę. Zatrudnionym na ich podstawie nie przysługuje przecież płatny urlop, nie obejmują ich maksymalne normy czasu pracy (oraz minimalnego odpoczynku) oraz korzystne zasady rozwiązywania umów (z zagwarantowanym okresem wypowiedzenia lub koniecznością ich uzasadniania). Te walory – z punktu widzenia firm – mogą przesądzać o tym, że umowy-zlecenia lub samozatrudnienie nadal będą popularne. Dostrzegają to związki zawodowe.
– Powinniśmy ściśle przestrzegać reguły zawartej w art. 22 k.p., który wskazuje, w jakich warunkach niedopuszczalne jest zawieranie innych umów niż ta o pracę. Dlatego moim zdaniem należałoby przyjąć oddzielną ustawę o zatrudnieniu niepracowniczym – mówi Andrzej Radzikowski, wiceprzewodniczący OPZZ.
Jego zdaniem wyeliminowanie z k.p. przepisów, które obecnie dotyczą takiej formy pracy, nie jest zagrożeniem.
– Obowiązują już przecież osobne ustawy o pracownikach tymczasowych lub delegowanych – dodaje.

Rozszerzenie prawa do koalicji

Ostatnia z propozycji zakładających zbliżenie reguł zatrudnienia na różnych umowach dotyczy związków zawodowych. Samozatrudnieni, zleceniobiorcy, wykonujący dzieło będą mogli tworzyć i przystępować do organizacji zakładowych, jeśli są zatrudnieni przez jedną firmę co najmniej przez pół roku. Tak zakłada rządowy projekt nowelizacji ustawy o związkach zawodowych. Modyfikacje wymusił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt K 1/13), który przesądził, że prawo do tworzenia i wstępowania do związków zawodowych przysługuje nie tylko pracownikom, ale także zatrudnionym na innych podstawach, w tym umowach cywilnoprawnych.
Zakres uprawnień związkowych, jakie zyskają działający w organizacjach zleceniobiorcy i samozatrudnieni, będzie tylko nieznacznie ograniczony w porównaniu z tym przysługującym pracownikom. Działacze wytypowani przez związek będą chronieni przed rozwiązaniem umowy (w przypadku naruszenia tego zakazu zatrudniony zyska możliwość ubiegania się o rekompensatę w wysokości trzech pensji). Prawo do zwolnienia z pracy na dokonanie doraźnych czynności wynikających z funkcji związkowych będzie im przysługiwało, o ile ich obowiązki może wykonać inna osoba. Na takiej samej zasadzie skorzystają ze zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy przez okres kadencji w zarządzie organizacji związkowej. Jednocześnie zyskają też ochronę antydyskryminacyjną na zasadach przewidzianych w k.p. Niedozwolona będzie np. odmowa awansu ze względu na przynależność do związku lub pełnione w nim funkcje. Ewentualne spory w tym zakresie rozstrzygną sądy pracy, a nie cywilne, co także wskazuje na postępującą unifikację zasad zatrudnienia na różnych podstawach.
Pracodawcy nie ukrywają, że tak szeroki zakres uprawnień związkowych, jakie mają uzyskać zatrudnieni na innej podstawie niż umowa o pracę, jest dla nich zaskoczeniem. W uzasadnieniu do projektu resort pracy wskazuje jednak, że po wyroku TK nie można w sposób znacząco odmienny ukształtować przywilejów związkowych różnych grup zatrudnionych.
– Skutkiem takich zmian będzie wzrost zatrudnienia w szarej strefie. Na takie rozwiązanie mogą się decydować te firmy, które nie chcą, aby w zakładzie powstał związek zawodowy i pracowali chronieni działacze – zauważa Bartłomiej Raczkowski, adwokat i partner w kancelarii Raczkowski Paruch.
To kolejny efekt ujednolicenia zasad zatrudnienia, z którym należy się liczyć (zwłaszcza w przyjętym modelu takiej unifikacji, zakładającym zwiększanie uprawnień zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych). Nie można jednak nie dostrzec pozytywnych aspektów takich zmian. Około 2,5 mln samozatrudnionych i pracujących wyłącznie na kontraktach cywilnych zyska podstawowe gwarancje w zakresie warunków zarobkowania. Niemożliwe będzie już nadużywanie takich umów, skutkujące tym, że silniejsza strona stosunków zatrudniania zarabia kosztem tej słabszej.

Niechlubny lider

– W wielu kontrolowanych obszarach mikrofirmy są liderem pod względem ujawnianych nieprawidłowości i skarg wnoszonych przez pracowników – potwierdza Danuta Rutkowska, rzecznik prasowy głównego inspektora pracy. – Mam tu na myśli zatrudnianie na podstawie umowy cywilnoprawnej w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy, a także nieprawidłowości dotyczące wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń należnych pracownikom – dodaje. Zaznacza też, że ponad połowa skarg dotyczących zaległości płacowych pochodzi od pracowników przedsiębiorstw zatrudniających do 9 osób.
Eksperci wskazują na powody nieprzestrzegania kodeksu pracy w małych firmach. Pierwszym problemem jest nieznajomość prawa pracy.
– Mikroprzedsiębiorstwa z reguły nie dysponują własnymi służbami kadrowymi i bhp. Korzystają z usług zewnętrznych podmiotów lub sam pracodawca zajmuje się realizacją obowiązków wynikających z prawa pracy związanych z zatrudnianiem personelu. Niestety, jakość tych usług i przygotowanie firm często pozostawia wiele do życzenia – zauważa Danuta Rutkowska.
– Polski rynek zdominowany jest przez małe i średnie przedsiębiorstwa. W niewielkich firmach jest większa rotacja pracowników. Są gorzej wynagradzani niż w dużych podmiotach i szybciej odchodzą z pracy, dlatego to właśnie oni częściej donoszą na swoich pracodawców – uważa z kolei Przemysław Ciszek, wspólnik w C&C Chakowski & Ciszek.

Ulgowe traktowanie

Aby wesprzeć małe firmy w przestrzeganiu przepisów prawa pracy, PIP wyciąga do nich pomocną dłoń. Mikroprzedsiębiorstwa, w których nie było dotychczas kontroli, od 1 marca tego roku zostały objęte profesjonalną pomocą ze strony inspekcji pracy.
– Zgodnie z decyzją Romana Giedrojcia, szefa inspekcji pracy, pierwsza kontrola ma mieć charakter instruktażu i audytu. Chodzi o wskazanie pracodawcy nieprawidłowości występujących w firmie oraz ich analizę pod kątem prawnym i technicznym. Pracodawca dostanie czas na usunięcie uchybień, co potem sprawdzi inspektor – wyjaśnia Danuta Rutkowska. Jeżeli stwierdzone przez inspektora pracy nieprawidłowości nie będą następstwem ciężkich naruszeń praw pracowników, to pracodawca nie zostanie ukarany mandatem.
Zdaniem związkowców takie rozwiązanie tylko uchyla furtkę dla kolejnych nieprawidłowości.
– Firma będzie mogła np. utworzyć firmę córkę tylko po to, aby móc nadal bezkarnie obchodzić prawo pracy, bo nie będzie mogła być ukarana za jego złamanie przy pierwszej kontroli inspektorów – wskazuje Marek Lewandowski z NSZZ „Solidarność”. – Aby mikroprzedsiębiorstwa przestrzegały prawa pracy, powinno ono pełnić przede wszystkim funkcję odstraszającą. Tymczasem kontrolowany jest zaledwie ułamek firm. Pracodawca musi mieć gigantycznego pecha, aby akurat na niego trafiło. A nawet jak zostanie ukarany, to mandaty są stosunkowo niskie – przekonuje Lewandowski.
Zdaniem ekspertów to właśnie kolejny powód łamania prawa pracy przez firmy. Kary są tak niskie, że bardziej opłaca się działać niezgodnie z prawem, niż go przestrzegać. Wynoszą średnio 1,2 tys. zł. Grzywny orzeczone w postępowaniu sądowym zaś to średnio 2,1 tys. zł. Najwyższe kary praktycznie nie są nakładane. Maksymalnie sąd może obciążyć pracodawcę do kwoty 30 tys. zł, jednak na palcach jednej ręki można policzyć tych, na których została nałożona sankcja powyższej 10 tys. zł (dane za 2014 r.). Dlatego, zdaniem związkowców, kary powinny być wyższe.
– Jestem innego zdania – mówi z kolei Przemysław Ciszek. – W przypadku małych przedsiębiorców wyższe kary mogłyby być bardzo dotkliwe. Uważam, że można dopuścić ich podwyższenie tylko w przypadku, gdy działania firmy zagrażają zdrowiu lub życiu pracowników, np. gdy zatrudnia na czarno osoby na budowie i nie wyposaża ich w niezbędny sprzęt. Jednak nie powinny być one wyższe w przypadku np. braku podpisu czy niedopełnienia jakichś formalnych obowiązków.

Konieczne zmiany

Zdaniem związkowców patologiczną sytuację na rynku pracy może uzdrowić tylko zaostrzenie przepisów. Popierają oni zmiany przygotowane przez rząd (m.in. nowelizacje kodeksu pracy dotyczące zgłaszania pracownika do ubezpieczeń społecznych już w pierwszym dniu pracy) i czekają na kolejne propozycje.
– Pozytywnie na sytuację w małych firmach powinna wpłynąć zasada – najpierw umowa, potem praca. Za nielegalne zatrudnienie będzie groziła kara sięgająca nawet 30 tys. zł – wskazuje Marek Lewandowski. Dodaje, że korzystny jest też zaproponowany przez rząd przepis, dzięki któremu inspektorzy mają zyskać prawo zmiany umowy cywilnoprawnej na etat w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero gdy pracodawca się z nią nie zgodzi, będzie mógł odwoływać się do sądu. – Potrzebne są też kolejne narzędzia. PIP powinna móc działać jak policja, czyli organ szybkiego reagowania. W innym przypadku, gdy np. inspektor pojawi się w firmie dopiero po dwóch tygodniach od zawiadomienia, nieuczciwi pracodawcy nadal pozostaną bezkarni – uważa Lewandowski.
Wątpliwości co do skuteczności ostrzejszych zapisów mają jednak przedstawiciele firm. – To jest ewenement na światową skalę, że w Polsce chce się zachęcić do stosowania umów o pracę, proponując przepisy zniechęcające do ich zawierania. W efekcie firmy będą częściej uciekały w szarą strefę. Lepiej stosować pozytywne mechanizmy, np. dopłaty do zatrudnienia pracowników – twierdzi Marek Kowalski, przedstawiciel Konfederacji Lewiatan.
Podobnego zdania jest mecenas Ciszek. – To, co zniechęca do zawierania umów, to przede wszystkim wysokie koszty pracy. Trzeba je zmniejszyć – mówi.

Opinia Eksperta

W ostatnim czasie widoczny jest trend zmierzający do zrównania statusu umów-zleceń z umowami o pracę. Jego wyrazem są m.in. proponowane nowelizacje ustaw o minimalnym wynagrodzeniu oraz o związkach zawodowych. Zawarte w nich założenia powodują, że stopniowo umowa-zlecenie zaczyna się przekształcać w quasi-umowę o pracę. Powstaje jednak pytanie, czy to prawidłowa tendencja. W mojej ocenie raczej nie. Z uzasadnień projektów nowelizacji wynika, że główną przyczyną tych zmian jest opinia ustawodawcy, zgodnie z którą umowy-zlecenia są stosowane przede wszystkim w celu obejścia przepisów prawa pracy oraz obniżenia kosztów zatrudnienia. Innymi słowy, można by stwierdzić, że ustawodawca, widząc skalę nieprawidłowości, podejmuje działania w celu zniechęcenia przedsiębiorców pracodawców do zawierania umów-zleceń i zastąpienia ich umowami o pracę. Istnieje jednak ryzyko, że powyższe działania nie wyeliminują problemów z rozstrzyganiem, czy dane zatrudnienie ma charakter pracowniczy (a więc podlegający prawu pracy), czy też cywilnoprawny. Uprawnienia przyznawane zleceniobiorcom przez ustawodawcę są bowiem dość wybiórcze – nie obejmują m.in. żadnej regulacji dotyczącej nadgodzin, prawa do urlopu czy uprawnień związanych z rodzicielstwem – co będzie powodować, że liczba spraw o ustalenie istnienia stosunku pracy będzie się utrzymywać na dotychczasowym poziomie. Co więcej, istnieje ryzyko, że wobec przyznania zleceniobiorcom pewnych minimalnych gwarancji kontrole PIP będą w większym stopniu nakierowane na sprawdzanie ich realizacji niż na ustalenie, czy dane zatrudnienie nie powinno mieć pracowniczego charakteru. Można się też obawiać, że przedsiębiorcy – wobec ograniczeń związanych z umowami-zleceniami – przestaną je zawierać i przeniosą do szarej strefy, co pozbawi zleceniobiorców nawet tej ochrony, z której korzystają obecnie (obejmującej choćby możliwość umownego ustalenia okresu wypowiedzenia czy objęcie ubezpieczeniami społecznymi).
W mojej ocenie zamiast wprowadzania kolejnych ograniczeń w zawieraniu umów-zleceń, bardziej uzasadnione byłoby opracowanie rozwiązań, które poprawią skuteczność obecnie istniejących mechanizmów (takich jak możliwość wniesienia przez inspektora pracy powództwa o ustalenie istnienia stosunku pracy czy środki karnoprawne), albo rozważenie zmiany systemowej zakładającej wprowadzenie domniemania istnienia stosunku pracy.

  • Wydawnictwo
  • „Dziennik Gazeta Prawna” z dnia 14 kwietnia 2016 roku (dodatek: Kadry i Płace)
 Do góry