Osoba kierująca pojazdami o napędzie silnikowym musi spełniać warunki wynikające z wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeśli ich nie spełnia, nie ma podstaw do podniesienia zarzutu dyskryminacji.
W przypadku wyroku z 22 maja 2014 r. w sprawie C-356/12 Wolfgang Glatzel przeciwko Freiestaat Bayern chodziło o ustalenie, czy istnieje konflikt między poszczególnymi przepisami samej Unii. Formalnie ta sprawa dotyczyła przepisów dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy zmienionej dyrektywą Komisji 2009/113/WE, i tego, czy ograniczenia w zakresie wydawania praw jazdy ze względu na wadę wzroku mogą stanowić, wywiedzioną z bardziej fundamentalnych przepisów, a mianowicie z Karty Praw Podstawowych Unii (która od czasu Lizbony jest wiążącym prawem Unii w kategorii prawa pierwotnego) podstawę zarzutu dyskryminacji.
Ograniczone uprawnienia
Wolfgangowi Glatzelowi, urodzonemu w 1959 r., odebrano prawo jazdy na podstawie orzeczenia sądowego wydanego w kwietniu 2010 r. z powodu prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości (co nie ma znaczenia dla istoty wyroku Trybunału, co najwyżej mogłoby się okazać, że gdyby pan Glatzel nie stracił prawa jazdy, to miałby je nadal z pierwotnym zakresem uprawnienia).
Decyzją administracyjną z listopada 2010 r. Landratsamt Schwandorf częściowo uwzględnił wniosek, wydając panu Glatzelowi nowe prawo jazdy, upoważniające go do kierowania niektórymi mniejszymi kategoriami pojazdów. Jednak w tej samej decyzji odmówiono mu wydania nowego prawa jazdy w odniesieniu do pojazdów kategorii C1 i C1E, czyli w szczególności samochodów ciężarowych. A pan Glatzel był zawodowym kierowcą.
Landratsamt Schwandorf uzasadnił decyzję tym, że badanie wzroku wykazało, iż Glatzel cierpi na jednostronną amblyopię, powodującą znaczące funkcjonalne osłabienie widzenia w jednym oku. W rezultacie ostrość widzenia prawym okiem nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawodawstwie niemieckim.
Wolfgang Glatzel wniósł skargę do Verwaltungsgericht Regensburg (sądu administracyjnego w Ratyzbonie). Ponieważ sąd ją oddalił, Glatzel odwołał się od tego wyroku do sądu odsyłającego, tj. Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Naczelnego Sądu Administracyjnego Bawarii).
Sąd ten zlecił klinice okulistycznej wykonanie w szczególności ekspertyzy w celu ustalenia aktualnego stanu wzroku skarżącego. Na podstawie tak uzyskanych informacji w ocenie Bayerischer Verwaltungsgerichtshof należało przychylić się do wniosku pana Glatzela, to znaczy stwierdzić nieważność decyzji administracyjnych i uchylić wyrok wydany przez Verwaltungsgericht Regensburg oraz wydać mu prawo jazdy w odniesieniu do pojazdów kategorii C1 i C1E. Sąd ten stwierdził bowiem, że nie istnieje żaden powód do zakazania kierowania pojazdami o napędzie silnikowym należącym do tych kategorii osobom, które mają ostrość widzenia niższą od wartości 0,1 w jednym oku, gdy po pierwsze chodzi o osoby mające zachowane widzenie obuoczne, po drugie pole widzenia obuocznego u tych osób spełnia wymagania określone w pkt 6.4 załącznika III do dyrektywy 2006/126, a po trzecie wspomniane osoby nauczyły się w całości kompensować widzenie przestrzenne, którego im brakuje.
Pytanie prejudycjalne
W ocenie Bayerischer Verwaltungsgerichtshof wymóg przewidziany w dyrektywie 2006/126 stanowi ingerencję w prawa podstawowe gwarantowane art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 Karty Praw Podstawowych, które dotyczą odpowiednio równości wobec prawa, niedyskryminacji ze względu na niepełnosprawność i integracji osób niepełnosprawnych.
Sąd w Bawarii stanął na stanowisku, że jeśli w wyniku indywidualnego badania wzroku można ustalić zdolność do prowadzenia pojazdów, to sam fakt naruszania ogólnych przepisów unijnych nie może być decydujący dla odmowy wydania prawa jazdy. W szczególności niemożność uzyskania przez osoby takie jak Wolfgang Glatzel dostępu do działalności zawodowej, której wykonywanie jest ustawowo lub w praktyce uzależnione od warunku posiadania prawa do kierowania pojazdami kategorii C1 i C1E (czyli dużymi ciężarówkami), stanowi zdaniem sądu odsyłającego dyskryminację ze względu na niepełnosprawność zainteresowanej osoby.
W każdym razie sąd odsyłający stwierdził, że wymogu minimalnej ostrości widzenia o wartości 0,1 nie można uzasadnić w niektórych konkretnych przypadkach oraz że alternatywne i bardziej proporcjonalne rozwiązanie zasadza się na możliwości indywidualnego badania mającego na celu sprawdzenie zdolności do kierowania pojazdami kategorii C1 i C1E przez osobę cierpiącą na amblyopię.
W tych okolicznościach Bayerischer Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy pkt 6.4 załącznika III do dyrektywy 2006/126 […] jest zgodny z art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 Karty Praw Podstawowych w zakresie, w jakim przepis ten, nie przewidując możliwości odstępstwa od wymagania od ubiegających się o prawo jazdy w odniesieniu do pojazdów kategorii C1 i C1E minimalnej ostrości widzenia w wysokości 0,1 w gorszym oku także wówczas gdy osoby te widzą na oboje oczu i w obojgu oczach posiadają normalne pole widzenia?”.
W sumie nieczęsto się zdarza, by sąd odsyłający tak jednoznacznie domagał się od Trybunału stwierdzenia niezgodności unijnej regulacji z jakąkolwiek inną regulacją, a zwłaszcza by domagał się stwierdzenia wewnętrznej niezgodności unijnych przepisów. Ale, choć wyraził pogląd co do owej niezgodności przepisów o dyskryminującym skutku, to uznał posłusznie za swój obowiązek zapytać o zdanie sąd unijny.
Ważenie interesów
Trybunał przypomniał, że zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 1 Karty wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą i muszą szanować istotę wspomnianych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
Zasada równego traktowania stanowi zasadę ogólną prawa Unii, wyrażoną w art. 20 Karty, której szczególnym wyrazem jest zasada niedyskryminacji ujęta w art. 21 ust. 1 Karty. Wspomniana zasada ogólna wymaga od prawodawcy Unii, zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 1 Karty, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny.
W kontekście przyczyn takich jak wiek lub płeć Trybunał – co potwierdził i tym razem – orzeka, iż odmienne traktowanie ze względu na cechy związane z takimi przyczynami nie stanowi dyskryminacji – czyli naruszenia art. 21 ust. 1 Karty – w przypadku gdy ze względu na rodzaj działalności zawodowej lub warunki jej wykonywania dane cechy są istotnym i determinującym wymogiem zawodowym, pod warunkiem że cel takiego odmiennego traktowania jest zgodny z prawem, a wymóg jest proporcjonalny do zamierzonych celów. Jest to kluczowe sformułowanie, pojawiające się również w dyrektywach. Wyznacza ono możliwie surowe warunki, w ramach których wiek lub płeć uzasadniają nierówne traktowanie.
Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi cel interesu ogólnego Unii, co skądinąd oczywiste, ale co Trybunał przypomniał na potrzeby dalszego wywodu.
Osoby ubiegające się o prawo jazdy lub o przedłużenie terminu jego ważności muszą wykazać się ostrością widzenia, w razie konieczności przy zastosowaniu soczewek korekcyjnych, wynoszącą przynajmniej 0,8 dla oka sprawniejszego i przynajmniej 0,1 dla oka słabszego. Jeżeli dla osiągnięcia wartości 0,8 i 0,1 dana osoba korzysta z soczewek korekcyjnych, minimalna ostrość widzenia (0,8 i 0,1) musi zostać osiągnięta za pomocą okularów o sile nieprzekraczającej plus ośmiu dioptrii lub za pomocą soczewek kontaktowych. Środki korekcyjne muszą być dobrze tolerowane. Ponadto poziome pole widzenia obuocznego powinno wynosić przynajmniej 160 stopni, a jego rozszerzenie – przynajmniej 70 stopni na lewo i na prawo oraz 30 stopni w górę i w dół. W obrębie kąta 30 stopni od centrum nie powinny występować żadne wady.
W takiej sprawie jak ta zasada proporcjonalności wymaga w szczególności pogodzenia w miarę możliwości zasady równego traktowania z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które są decydujące w odniesieniu do warunków kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. I w istocie rzeczy, te drugie zasady okazały się być ważniejsze. Dlaczego?
Tu warto zauważyć, że w roku 2009 unijny ustawodawca zmienił załącznik III do dyrektywy 2006/126 tak, że wymagany minimalny próg ostrości widzenia w odniesieniu do oka słabszego dla kierowców grupy 2 (czyli tej, do której należał pan Glatzel) w rozumieniu tego załącznika został obniżony z 0,5 do 0,1. Oznacza to, że prawodawca Unii zmienił wspomniany załącznik i dołożył starań, aby w miarę możliwości ograniczyć jakiekolwiek naruszenie praw osób cierpiących na upośledzenie widzenia. Ta zmiana, jak sądzę, była przesądzająca dla poglądu Trybunału, zgodnie z którym regulacja dotycząca praw jazdy winna być przedmiotem możliwie bezwzględnej ochrony, bo skoro zaledwie kilka lat temu wymóg ostrości widzenia został znacząco obniżony, to musi znaczyć, że nie było intencją unijnego ustawodawcy pozostawienie w tej kwestii swobody decyzyjnej organom wydającym prawa jazdy. W tych okolicznościach nie wydaje się możliwe nadanie temu przepisowi prawa wtórnego wykładni, która pozwoliłaby na odstępstwo od jasnej normy określającej tę wartość minimalną.
Gdyby rzecz uprościć do maksimum, to w tej sprawie niekoniecznie chodzi o dyskryminację, ale o to, czy przepisy dotyczące medycznych warunków wydawania praw jazdy należy interpretować ściśle, czy też należy pozostawić w tym zakresie swobodę organom poszczególnych państw, a ostatecznie – lekarzom oceniającym te warunki. Ma to szczególne znaczenie, gdy prawo jazdy jest zasadniczym warunkiem wykonywania zawodu kierowcy. Być może w tle jest obawa, że orzeczenia te w poszczególnych przypadkach będą szły zbyt daleko. Natomiast otwarcie furtki na indywidualizację tych wymogów w ogólności mogłoby podważyć ich sens.
